W tekście podjęta zostanie próba określenia prawnego charakteru zakazu klubowego i umiejscowienia go w systemie prawa administracyjnego.

Ze względu bowiem na niedookreślony charakter tej instytucji pojawiają się w tym zakresie problemy. Rozwiązanie ich wydaje się być pożądane dla zrozumienia istoty tej instytucji i właściwego stosowania przedmiotowych przepisów w praktyce.

W pierwszej kolejności podjęta zostanie próba określenia charakteru normatywnego klubowego zakazu stadionowego.

Zdecydowanie łatwiej jednak stwierdzić, jakiego rodzaju aktem klubowy zakaz stadionowy nie jest. Na pewno nie ma charakteru decyzji administracyjnej albo postanowienia administracyjnego, co ma związek z przepisem art. 4 u.b.i.m.

Przy czym w tym miejscu warto zaznaczyć, że decyzje administracyjne wymagają szczegółowej podstawy prawnej ich wydawania wynikającej z norm prawa powszechnie obowiązującego, a omawiany zakaz wydawany jest na podstawie aktów blankietowych (ww. regulaminów). Postanowienia administracyjne zaś dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 KPA). Orzeczenie o zakazie klubowym zaś rozstrzyga sprawę.

Zakaz klubowy nie jest również karą porządkową, choć tak uważa projektodawca u.b.i.m. W polskim prawie kara porządkowa pojawia się w Rozdziale VI Kodeksu pracy i w Rozdziale 22 ustawy z 29 VIII 1997 r. – Ordynacja podatkowa. W obu przypadkach norma sankcjonująca i norma sankcjonowana kary porządkowej są jednak szczegółowo określone w aktach rangi ustawowej. Tego brakuje zaś w przypadku klubowego zakazu stadionowego, w którym z ustawy wynika tylko norma sankcjonująca. Należy więc odrzucić tę koncepcję.

W piśmiennictwie dominującym jest stanowisko, zgodnie z którym klubowy zakaz stadionowy jest sankcją. Zdaje się to potwierdzać również TK w wyroku z 19 czerwca 2018 r.: (…) instytucja zakazu klubowego, jako swoista sankcja za naruszenie regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej (…). W związku z tym będzie ono stanowiło punkt wyjścia do dalszych rozważań nad charakterem zakazu.

W teorii prawa sankcja to ta część normy prawnej, która zapowiada zastosowanie ujemnych następstw względem tych, którzy nie stosują się do wymagań prawa. Jest ona wyrazem przymusu jako konstytutywnej cechy prawa. Wiąże się z negatywnym następstwem czyjegoś zachowania.

Zakaz klubowy można więc z pewnością uznać za sankcję. Nie jest jednak jasne jakiego rodzaju. Z pewnością nie jest sankcją karną, choć ma charakter karny – za naruszenie określonych warunków podmiot uprawniony (organizator) nakłada karę na podmiot, który dopuszcza się naruszenia (osobę uczestniczącą w imprezie masowej), a do tego definicja słownikowa stanowi, że kara to środek represyjny stosowany względem osób, które popełniły przestępstwo lub w jakikolwiek sposób naruszyły normy prawne lub obyczajowe (M. Szymczak [red.], Słownik języka polskiego PWN (A-K), Warszawa 1995 r.).

Nakładanie sankcji karnych należy jednak do sądów. Konstytucja RP w art. 42 ust. 1 stanowi, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, a na mocy art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.

Należy przy tym podkreślić, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji RP obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki.

Tymi innymi formami postępowań o charakterze represyjnym są takie postępowania, które nie są postępowaniami karnymi i prowadzone mogą być (w początkowej przynajmniej fazie) przez organy niebędące sądami (np. komisje dyscyplinarne). Równocześnie przepisy mogą przewidywać także sankcje (dolegliwości), które nie są realizacją funkcji karnych.

Wydaje się więc, że zakaz klubowy jest najbliższy pojęciu sankcji administracyjnej. Stosowanie sankcji administracyjnej ma bowiem doprowadzić do poszanowania prawa i wywołać negatywne konsekwencje w związku z naruszeniem zakazu lub nakazu, lub być zapowiedzią wystąpienia takich konsekwencji.

Podmiotami uprawnionymi do stosowania sankcji administracyjnych są organy administracji publicznej. W naszym przypadku jest to organizator, czyli podmiot prywatny, ale jak już wskazywałem, w tym zakresie pełni on rolę organu administrującego.

Nie można jednak przyjąć, że zakaz klubowy w pełni wyczerpuje zakres pojęciowy sankcji administracyjnej. Wynika to z faktu, że sankcja administracyjna jest to odpowiedzialność ustalona w konkretnej normie prawnej za naruszenie lub niewykonanie normy prawnej i wynikającej z niej dolegliwością. Tymczasem zakaz klubowy stosuje się za naruszenie aktów blankietowych (regulaminów obiektu/imprezy masowej), dowolnie kształtowanych przez organizatora.

Tym niemniej zakaz jest najbliższy pojęciu sankcji administracyjnej, stąd też w doktrynie pojawia się pojęcie quasi sankcji administracyjnej dla określenia zakazu klubowego.

Pewne trudności rodzi też umiejscowienie tej instytucji w prawie procesowym. Zakaz nie jest bowiem decyzją administracyjną lub postanowieniem administracyjnym. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 4 u.b.i.m. do przepisów art. 14 u.b.i.m. nie znajduje zastosowania KPA.

Wydaje się, że zakaz klubowy jest środkiem, o którym mowa w art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Zgodnie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Granice właściwości sądów administracyjnych określa wprost przepis art. 184 Konstytucji RP.

Środkiem określonym w przepisie szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest właśnie zakaz klubowy, a przepisem szczególnym art. 14 ust. 1 u.b.i.m. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że w świetle regulacji konstytucyjnych oraz przepisów szczególnych art. 3 § 3 p.p.s.a. kognicją sadów administracyjnych obejmuje się jedynie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis ten więc przewiduje skargi nietypowe, rzadziej występujące i odbiegające konstrukcją od poddanych właściwości sądów administracyjnych z mocy art. 3 § 2 p.p.s.a.

Podsumowując, należy uznać, że zakaz klubowy znajduje swoje miejsce w systemie aktów administracyjnych jako akt (czynność), o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. – środek wynikający z przepisów szczególnych, na który służy skarga do sądu administracyjnego. Równocześnie klubowy zakaz stadionowy posiada przymioty pozwalające przyjąć, że uchodzić on może za akt zbliżony do sankcji administracyjnej w materialnym prawie administracyjnym– jak zostało określone – quasi sankcję administracyjną.